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金融監管巨變將至 股災讓高層下定決心
[摘要] 《建議》提出，“十三五”期間要加強金融宏觀審慎管理制度建設，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，實現金融風險監管全覆蓋。
時代周報記者 辛靈 趙天琦 發自廣州
“黑夜已逝，黎明將至。”
11月3日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議結束後的第5天，一傢知名券商在一份報告中對投資者說。巧合的是，在當天，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱“《建議》”）全文公佈。
《建議》提出，“十三五”期間要加強金融宏觀審慎管理制度建設，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，實現金融風險監管全覆蓋。
目前，我國形成瞭央行[微博]宏觀監管和“三會”（銀監會、證監會[微博]、保監會）微觀監管的金融監管體系。不過，據人民網報道，2004年3月後，相關監管部門就再沒召開過聯席會議。“隨著市場的發展，這套分業監管架構，越來越跟不上時代的腳步、滿足不瞭現實的需要。”中國人民大學金融與證券研究所副所長、金融學教授趙錫軍在接受時代周報記者采訪時說。
趙錫軍透露，我國的金融監管框架改革（亦稱“金融大部制改革”）在10年前就開始醞釀瞭。清華、北大[微博]和人大等中國最頂尖高校裡的金融學者，一直就改革進行相關的課題研究，形成瞭自己的改革建議。
據中央匯金副董事長、清華大學國傢金融研究院聯席院長李劍閣透露，清華大學國傢金融研究院最近完成瞭一個課題，對今後中國金融監管的框架提出瞭改革思路，“和習近平總書記的說明當中的思路有很多相似點”。
在關於《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中，習近平總書記提到瞭“近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動”，“現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統性風險”。
絕大多數業內人士認為，今年6-7月份的這場股災讓中央高層下瞭改革的決心。雖然目前的具體改革方案尚未公佈，但可以確定，目前一行三會的監管機制將會受到沖擊，並最終作出調整。
同樣在11月3日，中紀委網站發佈消息，截至當日，中央巡視組已正式進駐一行三會、滬深交易所等31傢單位。
時代周報記者註意到，在這一天，上證指數微跌0.25%，但此後隨著券商板塊走強和IPO重啟的消息傳開，至記者發稿為止，指數連續4個交易日上漲，突破3600點。
這不由讓人想起文章開頭那傢券商給出的樂觀判斷：“目前的券商板塊和市場一樣，猶如一個人從一個伸手不見五指的黑夜逐步走出。”
醞釀十年
國務院曾專門開會討論
金融大部制改革已經醞釀多年，最早可以追溯到10年前。
“2005年的時候，國務院專門召開瞭一次專傢座談會來探討如何完善監管的問題，（中國）人民大學作為應邀單位參加瞭，我也作為代表參加，也提交瞭我們的報告。當時就提到，為瞭應對綜合化、混業化發展的變化，我們要加強各個監管機構的協調和溝通，最終形成統一的監管。”11月7日，中國人民大學金融與證券研究所副所長、金融學教授趙錫軍接受時代周報記者采訪時說。
趙錫軍表示，目前一行三會這種分業監管模式是在1992年第一次金融工作會議的時候確定下來的。“它的形成也不是一蹴而就的，一直到2003年，銀監會正式從央行獨立出來，才形成瞭現在一行三會的架構。”他回顧說道。
然而隨著市場的發展，這套分業監管架2胎貸款 期數構越來越跟不上時代的腳步、滿足不瞭現實的需要，金融大部制改革的呼聲也日益響亮。
趙錫軍分析，現在的業態跟上世紀90年代相比，已經有很大不同，更加豐富，更加完善。特別是互聯網技術的發展帶來瞭很多變化，一些跨市場、跨行業的業務和金融工具在不斷增加。
其次，我國金融行業的市場化程度越來越高，競爭越來越激烈，開放程度也越來越大，涉及跨境的業務越來越多。市場化程度越來越高就意味著利率、匯率、金融產品的價格波動性變大，會帶來風險特征的變化。跨市場、跨行業、跨國境的風險越來越大，也就需要從監管方面進行調整來適應這樣的變化。
“另外還有一點，金融的改革和宏觀經濟的發展密切相關，經濟與金融越來越密不可分瞭，經濟的金融化程度越來越高，實體經濟和金融的關系也越來越密切。這就導致在投融資的結構中會出現越來越多的結構性投資品種和集合性的投資品種，會橫跨好幾個融投資渠道。同時，金融業經營機構也從原來單一的組織架構變成瞭多元化、綜合化和集團化的架構。”趙錫軍說，“所以總體來看，監管需要作出改變。
2012-2013年，國內多次爆發“錢荒”，在企業普遍缺錢的同時，M2增速和人民幣存款餘額雙雙走高，凸顯金融和實體經濟資金錯配嚴重。而要求金融大部制改革的呼聲也從2012年底開始走強。
2012年11月，作為教育部社科重大課題攻關項目的最終研究成果，北京大學[微博]金融與證券研究中心主任曹鳳岐[微博]出版瞭《金融市場全球化下的中國金融監管體系改革》一書。書中提出，目前中國實行的分業監管、相互合作的金融監管體系存在諸多問題與不足，很難滿足現代金融市場發展的需要。
“中國目前實行‘一行三會’的分業管理體制，存在職責不清、監管重疊、監管漏洞、監管套利、監管成本高和監管效率不高的問題。各監管機構之間的信息交流、資源共享、協作和合作也存在很多問題。”曹鳳岐在接受時代周報記者采訪時指出，“最終中國應當走金融統一監管或綜合監管之路，變分業監管為統一監管”。
2013年全國兩會上，金融大部制改革成為熱議話題。當時民建中央在提案《深化改革促進資本市場安全健康發展》中建議，成立國務院領導下的統一金融監管行政協調機構，將各個金融監管機構統一聯系起來，共同制定金融和資本市場運行中的各項規則，以推進金融改革；全國人大代表、中國光大集團董事長唐雙寧和全國政協委員、招商銀行行長馬蔚華不約而同地提議修改金融業分業監管體制的《商業銀行法》。
不過，上述提案未能成為政府決議。中央機構編制委員會辦公室副主任王峰於2013年回答記者提問時曾坦言，金融混業監管是一個發展趨勢，但“金融大部制改革，問題很復雜，作為改革研究者，我們自己都拿不準”。他口中的“拿不準”，是指在當時情況下，我國有無可能通過體制改革，從分業監管一步過渡到混業監管？又是否到瞭真要改的時候？
翌年，時任中國人民大學校長、中國人民銀行[微博]貨幣政策委員會委員陳雨露撰文建議，在下一步改革中，應積極推動“金融大部制”改革，建立起統一的金融監管委員會，全面統籌協調宏微觀審慎監管。
“在多頭監管體制下，分立的監管機構往往隻關註自己管轄范圍內的局部穩定，而對整個金融體系的風險累積卻漠不關心。”陳雨露強調，為避免這一問題，在新的宏觀審慎監管體系下，必須對監管資源進行重新整合，全面構建包括貨幣政策、監管政策和信貸政策在內“三位一體”的宏觀審慎政策新框架。
一個大的國際背景是，金融危機後，各國紛紛加強瞭宏觀審慎的金融監管。從監管的目標對象來看，宏觀審慎監管關註的風險點不是特定金融機構的個體性和異質性風險，而是整個金融體系所面臨的共同風險暴露。因此，陳雨露認為，推行“全口徑監管”勢在必行。
“事實上，‘大金融’理論下的動態網絡型傳導機制表明：由於金融機構之間的交易錯綜復雜，一旦系統逼近臨界狀態，任何微小的擾動就可能導致網絡關鍵‘節點’的失效，從而引起整個金融網絡新莊農地貸款系統的崩潰。” 陳雨露提醒說。
一朝突破
今年股災凸顯監管缺陷
陳雨露的上述風險提醒，在2015年6月開始的股災中一語成讖。
從6月15日開始的一個月內，滬深兩市跌掉的市值超過15萬億元人民幣。在這輪股市暴跌中，金融監管部門曾先後出臺數個救市政策，但均以失敗告終。
形勢的扭轉在中央高層出手之後。強力救市成為多部委的迅速行動，從金融監管部門局部支撐，演變為部委聯合、央地統籌全面行動，公安部、網信辦等強勢部門亦參與其中，折射股災之重和改革之難。
中央救市完畢之後，無論是券商還是證監系統，均有高層落馬。其中震動最大的，當屬10月13日中國證監會原主席助理張育軍被查。據瞭解，張育軍是證監會有史以來落馬的最高級別的官員，也是十八大以來“一行三會”系統被查的最高級別領導幹部。在股災發生之初，他直接指揮瞭證監系統的救市行動。
據不完全統計，今年以來，已有20多位證監、銀行、券商系統的高層落馬。
“大傢都知道，前段時間資本市場的大幅度調整最主要的原因是配資。其實配資是一個籠統的說法，它分為幾類，有券商的兩融，也有所謂的場外配資，還有信托的結構性配資，也包括一些在當時沒有明確歸屬的、不受任何監管束縛的互聯網公司接入進來的配資。”興業銀行首席經濟學傢和華福證券首席經濟學傢魯政委[微博]接受時代周報記者采訪時表示，“一般按照兩融來講，規模不會特別大，但是最後發現這個規模超出瞭大傢的意料，那就是因為在兩融之外有信托那一部分的存在，然後最主要的是，還有一塊不受四個監管機構中任何一個監管的IT公司接進來的配資。”
“這就表明監管部門信息掌握得不夠全面，從而導致對形勢的判斷出現問題，覺得沒有那麼嚴重。如果信息溝通是夠的，可能就不會發展到最後那個程度。”魯政委說，“另外，在救市的時候，假如關於救市的信息是充分的，可能救市的措施也會更有效”。
就在股災進行時，6月13日，中央匯金副董事長、清華大學國傢金融研究院聯席院長李劍閣發表觀點認為，現行一行三會監管體制是不可持續的體制，他認為這一體制使得央行的核心宏觀調控地位不能得到體制保障。
當時就有媒體報道，李劍閣與全國人大財經委副主任、央行原副行長吳曉靈合作完成瞭金融監管體制新設想這一課題。據李劍閣稱，他們初步的建議是將機構監管變為功能監管，並趨向混業監管。
李劍閣認為，在目前的分業監管體制下，一行三會對金融信息的收集呈碎片化，監管部門無法獲得較完備的信息，監管就註定有缺陷。
10月30日，國務院正式任命中國人民大學校長、49歲的陳雨露為中國人民銀行[微博]副行長、黨委委員。在全部五名副行長中，陳雨露排名第二，僅次於央行副行長、國傢外匯管理局局長易綱。
關於陳雨露在人大時主張的金融思路，趙錫軍對時代周報記者分析說：“我們認為要在不削弱微觀層面對於金融機構、金融產品、金融市場監管的前提下，所謂的宏觀審慎的監管要加強。實際上就是對目前微觀的分業監管框架進行更好地整合。”
大部制如何改
清華、北大、人大都提瞭意見
股災之後，無論是中央層面還是學界，已經就現有的監管體制需要改變這一點達成共識。但關於如何改的問題，大傢有不同的思路。從目前來看，清華大學、中國人民大學和北京大學的研究小組形成瞭三種較為有代表性的意見。
如前所述，早在2012年，北大曹鳳岐就提出要變分業監管為統一監管，建立統一監管、分工協作、傘形管理的金融監管體系。
“我代表的一種思路是想搞成一行一會：人民銀行也監管一部分，但它主要是搞管理貨幣政策、貨幣市場和外匯市場，其他的銀行風險和資本市場的監管放在專門的監管機構，就是把三會合起來，成立中國金融監督管理委員會，形成一行一會這樣的格局。”曹鳳岐接受時代周報記者采訪時說。
人大的專傢則提倡“一會統管”。陳雨露被擢升為央行副行長前，在2014年以人大校長的身份提出，應該建立起統一的金融監管委員會，全面統籌協調宏微觀審慎監管，全面構建包括貨幣政策、監管政策和信貸政策在內的“三位一體”的宏觀審慎政策新框架。
“既然保證微觀層面的監管不會減弱，又要應對新的形勢變化來加強宏觀層面的監管，這是我們在完善監管機制上的一個思路。”趙錫軍告訴時代周報記者說，“所以，不管是人大金融系提出的監管委員會也好，別的意見提出另外的架構也好，總的來說，要在宏觀層面形成新的有效的管理”。
而來自清華大學的意見則表達得更為清晰。11月6日，在公開演講及接受媒體采訪時，清華大學國傢金融研究院聯席院長李劍閣表示，依據“十三五”規劃，中國將會采用有更好統籌、更趨於集中的金融監管架構；貨幣政策制定與金融機構監管將合二為一。
“全世界央行加強瞭對系統重要性金融機構和金融集團的監管。”李劍閣說，未來中國很可能采用接近（金融）危機後英國所采用的金融監管架構。“將來我們有可能是央行下設一個貨幣政策委員會，一個金融政策委員會。”
值得註意的是，李劍閣認為，他們的研究報告和習近平總書記的說明當中的思路“有很多相似點”。
在曹鳳岐看來，如果沒有三會，隻剩一行，“實際上這是一種倒退”。“因為三會本來就是因為人民銀行管不瞭那麼多，所以才分出來的。我們才分瞭十年多，但現在又覺得不行，還讓人民銀行一傢管，這個可能問題比較大。”曹鳳岐說，“因為人民銀行主要的職責不是監管，而是制定貨幣政策”。
改革要點
由分到統，適應混業及創新
不論采取哪種架構，改分業管理為統一管理、改管機構為管業務，將是此輪金融大部制改革的要點，從而適應混業經營和新型業態發展的趨勢。
曹鳳岐認為，現在看來，一行三會存在著監管不力、監管套利、監管重疊、監管真空等問題。“前一段資本市場出現的問題，包括場外配資等，都不是證監會能管得瞭的。這種情況如果繼續下去，還進行分業管理是有問題的，所以大傢都是要求改革，適應現代金融市場的金融監管框架。這個問題上大傢的看法是比較一致的。”他說。
魯政委接受時代周報記者采訪認為，最重要的是要統分結合：“統”就是說針對一切與金融相關的產品，不論是已經出現的，還是未來將要產生的都要把它裝進去，把所有的信息都搜集到一起；“分”就是要體現專業性，要區分銀行、保險和證券，因為它們本身存在不同。但並不是按機構來分，而是按業務來分。
“現在的狀況是銀監會管銀行，保監會管保險公司。但問題是，保險公司在未來可能也會進行銀行性質的業務，那這也要讓保監會管麼？顯然是不對的。這個時候，就是要看業務的性質，要從機構監管變成業務監管。”魯政委說。
目前的金融市場，不同機構之間業務的交叉和關聯越來越多，按照之前分業監管的方式容易出現監管套利，不同的監管對象由於性質不同，在監管強度上又會有所差異。
“我們對銀行的監管相對較強，對券商和保險的監管相對較弱。這種情況下，尤其在跨界比較頻繁的情況下，銀行要做一項業務就把它轉到券商或者其他途徑去做，出現瞭許多所謂的通道業務。”中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛對時代周報記者說，“這實際上就是跨機構的監管套利，導致的結果其實就是風險的積累，同時還導致宏觀調控的有效性下降。”
另一方面，目前的分業監管沒有將互聯網金融等新興的金融業態包括進去，出現瞭監管真空。“由此，未來的監管一定是在現有基礎上增大它適應混業經營和新型業態發展的趨勢，把監管的范圍擴大，監管的標準統一，監管之間的協調要加強。”曾剛說，“這種改革可能會有很多種方法，既有可能是機構的整合，也有可能是機構功能上的整合，將協調機制做強。但不管它采取什麼樣的方式，大體的方向是這個樣子的”。
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151110/085023724997.shtml
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